Проблеми та виклики для місцевого самоврядування під час воєнного стану, відновлення майна громад, екологія, людські ресурси. Ці та інші болісні питання прокоментував Серій Чернов, президент Української асоціації районних та обласних рад.
– Які ключові проблеми та виклики для місцевого самоврядування під час воєнного стану?
Як би хто не вважав, органи місцевого самоврядування є вагомими гравцями, коли необхідна ефективна відповідь на виклики, з якими стикаються наші громади. Вони займаються інтеграцією ВПО, діють на підтримку ЗСУ, опікуються гендерною рівністю та питаннями залучення молоді, реалізують місцеві ініціативи щодо захисту навколишнього середовища тощо. Тож я б відокремив декілька напрямків:
– Люди: гуманітарні та соціальні проблеми;
– Фінанси: економічні проблеми;
– Навколишнє середовище: екологічні проблеми.
Найсерйознішими проблемами на місцевому рівні є демографічні втрати в громадах, які постраждали від військових дій та окупації, руйнування інфраструктури, майна та бізнесу. 13 мільйонів осіб були переміщені, з них майже 8 мільйонів виїхали з України, а решта мігрували всередині країни, переважно в безпечніші райони на заході країни. Наприклад, населення міста Вовчанськ на Харківщині зменшилось майже у 5 разів. Мільйони людей втратили житло, роботу, а багато, на превеликий жаль, і близьких.
До цього варто додати питання соціального захисту, які ще більше загострились останнім часом. Одне з болючих – реформа Фонду соціального страхування України, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та Пенсійного фонду України. Вони працювали за принципом трипартизму: держава, роботодавець, профспілки. Цю модель Україна запозичила у Німеччини.
У минулому році перші два фонди були ліквідовані та приєднані до Пенсійного фонду України. Але ж він не дуже добре справлявся організаційно навіть із своїми функціями. Зараз там просто колапс. В 2023 році до комітету ВР з соціальної політики надійшов проект закону про приєднання до пенсійного фонду і фонду соціального страхування на випадок безробіття. Це повна утопія! Це знищить систему державного соціального страхування. А страждати будуть наші громадяни. Вже з минулого року тривалість виплати допомоги по безробіттю зменшилась під час війни з 12 до 3 місяців. І це в найважчі часи для громадян, коли вони навпаки потребували підтримки. Вони ж не винні, що підприємства змушені були зупиняти свою роботу або працювати не на повню потужність.
Економічний спад створює вагомий вплив на місцеві бюджети, однак він проявляється нерівномірно по країні, оскільки одні території постраждали більше, ніж інші, що посилює регіональні диспропорції.
За різними оцінками, понад півтори тисячі компаній подали заявки на урядову програму переміщення на захід із постраждалих від війни регіонів. Як наслідок, місцеві бюджети змінили свою структуру, стаючи більш залежними від трансфертів з центрального бюджету.
Через бомбардування, ракетні обстріли, знищення чи руйнувань об’єктів критичної інфраструктури Україна отримала десятки випадків екологічної катастрофи. Агресор навмисно обирає найуразливіші, екологічно небезпечні об’єкти, а таких в Україні понад 20 тисяч. Це нафтобази, газо- та нафтопроводи, сховища радіоактивних відходів, токсичних речовин, у тому числі, таких як хлор, аміак, складні вуглеводні та інші. В результаті маємо забруднення атмосфери, ґрунтів, поверхневих водойм та підземних вод небезпечними речовинами.
А додатково, землі, які були чи перебувають в окупації. Нам знадобляться роки, аби знову повернути їх у користування.
– Щодо екології. Звичайно, під час дії воєнного стану пріоритети країни дещо інші, але у подальшому, інтегруючись у європейське середовище, Україна буде вимушена брати на себе жорсткі зобов’язання щодо захисту довкілля. Тож чи не варто подумати про це вже зараз?
Роботи в цьому напрямку дуже багато. Ми з колегами аналізували цю ситуацію. За результатами визнання нашої держави країною-кандидатом ми потрапляємо в інший вимір технічних вимог.
Візьмемо водозабезпечення. Вже зараз на підставі аналізу наявних даних щодо стану екології, маємо розуміння, що це питання водозабезпечення та клімату в цілому будуть мати вирішальне значення в подальшому плануванні відбудови країни.
У нас і зараз існують проблеми сфері водозабезпечення, а після імплементації Європейських директив, ми будемо повинні перебудувати усі системи водозаборів та очистки стічних вод. Для цього не вистачає ані досвіду проєктування, ані необхідного обладнання, бо воно в Україні майже не виробляється. А відтак, вирішення питання водонасичення територій має в собі значний інвестиційний потенціал.
Або розглянемо карбоновий слід продукту, до якого європейський споживач починає ретельно приглядатись.
Першими вже понад 2 роки обмеження відчувають на собі сільгоспвиробники – експортери енергетичних культур, які не можуть підтвердити карбоновий слід в продукції. А як їм це зробити, якщо в Україні не впроваджено жодного верифікаційного центру з оцінки карбонового сліду в продукції.
Іншим яскравим прикладом втрачених можливостей є відсутність верифікації зеленої електроенергії. ДП «Гарантований покупець», наприклад, міг би отримувати додаткові надходження, реалізуючи «Зелені сертифікати» на ринку ЄС, а також спростити експорт продукції електрометалургії. Не сталося.
Ще одне вікно можливостей, яке досі здатне стати рушієм у багатьох питаннях, – комплексний характер впровадження механізмів рециклінгу в управлінні відходами та їх повторного використання. Ми розуміємо, що потенціал вугільних родовищ України втрачено, питання забезпечення газом має вкрай складний як економічний, так і політичний характер.
Водночас, маємо значний потенціал повторного використання відходів. Тільки побутових відходів утворюється близько 11 млн тонн на рік, з них піддається переробці менше 5%, решта відправляється на звалища. Усе це може стати сировиною для енергетичних установок з його спалювання. Це дозволить не тільки поліпшити екологічне становище, а й компенсувати втрати енергетичної системи, де значну роль виконувала теплова генерація, що працювала на вугіллі.
Взагалі кліматична політика може і має стати рушієм у відновленні нашої держави, оскільки на цей час вона є найбільшим інвестиційним механізмом у світі, а ефективна її реалізація надає переваги в міжнародній торгівлі.
– Не меншої ваги за кліматичні питання чи зелену енергетику у Євросоюзі має регіональна політика. Чи зможемо ми забезпечити необхідний рівень управління після набуття Україною членства ЄС?
Якщо відверто, ми пройшли в цьому напрямку менше половини шляху. І в першу чергу потребує доопрацювання правовий аспект, бо в Україні відсутня дієва правова база щодо підтримки сільських територій та індустріалізованих зон.
Окрім того, нам необхідно повернутись до наповнення Державного фонду регіонального розвитку і головне – забезпечити, щоб він виконував своє призначення. А саме: фінансував проєкти регіонального розвитку, відповідно до розроблених стратегій, а не працював як джерело для суб’єктивного розподілу субвенції.
Вважаю, Україні варто використати досвід Польщі і додатково створити Центр європейських проєктів, котрий здійснюватиме менеджмент частини європейських фінансових фондів. Підпорядковуватись такий Центр повинен Уряду. Серед пріоритетів його діяльності мають бути підвищення ефективності освоєння європейських коштів, контроль за їх раціональним використанням, підтримка транскордонного та транснаціонального співробітництва.
Наступне. Кадровий голод, особливо зараз, в умовах війни. Як наслідок, на регіональному рівні ми часто стикаємось з неспроможністю або неготовністю приймати сучасні управлінські рішення. Потрібна системна робота з підготовки кадрів. Маємо навчити посадовців розробляти стратегії розвитку громад, які будуть синхронізуватись з регіональною та державною стратегіями. Доки цього не відбудеться влада жодного рівня (базового, субрегіонального, регіонального чи державного) не розумітиме пріоритетність реалізації проєктів.
А ще необхідно привити їм середньо та довго строкове планування, навчити затвердженню відповідних бюджетів за правилами та принципами ЄС. До речі, діюча політика «Європа регіонів» в бюджеті ЄС є другою за величиною статтею після сільськогосподарської політики. А це про щось та говорить.
– З економічною складовою зрозуміло, але питання людських ресурсів та навколишнього середовища – чи не мали ним більш ретельно опікуватися громади на місцях?
Деякі з проблем є результатом незавершеності реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної реформи.
Реформа розпочалася ще у 2014 році, та початку 2022 року все ще існували наявні недоліки, в тому числі щодо розподілу повноважень, відповідальності та ресурсів між виборними органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади.
Війна ускладнила весь процес децентралізації, оскільки нинішнє становище громад сильно різниться в залежності від того, наскільки вони віддалені від лінії фронту та наскільки вони постраждали від воєнних дій.
Спостерігається явна тенденція до ре-централізації (більшість повноважень передані від місцевого самоврядування до військової державної адміністрації), що зрозуміло в умовах кризи, але це створює ризики для досягнень реформ.
Відносини між виборними органами влади та військовою адміністрацією, які загалом співпрацюють, є новою реальністю, за якою необхідно уважно стежити.
– Тобто одна з головних ідей реформ щодо створення самодостатнього самоврядування у складних умовах не спрацювала?
Конституція України закріплює три рівні місцевого самоврядування у державі: базовий рівень – сільські, селищні, міські ради; субрегіональний рівень — районні ради; регіональний рівень — обласні ради.
У 2014 році Кабінет міністрів України затвердив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, відповідно до якої усі три рівні по завершенню реформи мали отримати широкі повноваження й відповідні фінансові інструменти. А ще, після внесення змін до Конституції, обласні та районні ради мали отримати можливість утворювати власні виконавчі органи.
Ця Концепція – це не щось з нікуди. Вона була розроблена на основі кращого досвіду розвитку місцевої демократії й позитивно схвалена Радою Європи, у тому числі на відповідність Європейській хартії місцевого самоврядування.
Та на жаль, ще до початку російського вторгнення все пішло не за планом. Й одна з причин, на мою думку, полягає у тому, що центральні органи влади зосередили свою увагу лише на проведенні адміністративно-територіальної реформи та реформі базового рівня. Натомість не тільки не відбулось жодних суттєвих позитивних змін щодо реформи обласних та районних рад, а й навпаки всупереч положенням Концепції у вересні 2020 року Верховна Рада ухвалила закон, яким внесла зміни до Бюджетного кодексу України та значно послабила роль субрегіонального рівня.
Відповідно до Концепції районні ради мали забезпечувати надання медичних послуг вторинного рівня, утримання шкіл-інтернатів, соціальних центрів та інших установ для надання послуг, які за принципом субсидіарності можуть якісно надаватись лише на районному рівні.
Європейська хартія місцевого самоврядування закріплює, що обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування мас відповідати функціям, передбаченими конституцією або законами. А що ми отримали? Зміни до Бюджетного кодексу виключили районні бюджети з механізму горизонтального вирівнювання та з числа «отримувачів» освітньої та медичної субвенції, залишивши без фінансування виконання повноважень, передбачених Конституцією та законами України.
Більше того, районні ради лишилися достатнього фінансового забезпечення своєї діяльності, оскільки згідно зі статтею 641 Бюджетного Кодексу України до складу доходів загального фонду районних бюджетів увійшли джерела, які не можуть суттєво впливати на ix наповнення. Наприклад, податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності, засновником яких є районні ради. Здавалося б доречний хід. Та загально відомо, що комунальні підприємства засновуються не стільки для отримання прибутку, як для надання необхідних жителям району послуг з автоперевезення та утримання місцевих доріг, соціально-культурних, медичних та екологічних тощо.
Тож фактично єдиним реальним джерелом підтримки діяльності районних рад виявилася щорічна державна субвенція, якої вистачає лише на зарплатню де-кільком працівникам ради. Наявних коштів не вистачає навіть на утримання адміністративних будинків, у яких в переважній більшості, крім районних рад розміщені районні військові адміністрації, інші соціально важливі установи та організації.
– Наскільки розумію, районні ради позбулися переважної кількості майна, яке було у них на балансі. Це мало виправити їхні бюджети.
Знаєте, на справді, це інший біль. Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, майно спільної власності територіальних громад району може бути передано, але лише за попереднім зверненням місцевої ради базового рівня на території якого знаходиться відповідний об’єкт. Натомість районні ради зобов’язали в односторонньому, примусовому порядку передати протягом шести місяців усе майно територіальним громадам базового рівня.
У підсумку, відповідно до інформації районних рад, тільки за пів року після передачі майна громадам більш як 250 об’єктів соціальної інфраструктури припинили своє існування або були ліквідовані, а біля 100 – погіршили надання послуги. Перш за все це – лікарні, спортивні школи, школи мистецтв, інші заклади позашкільної освіти, архіви, музеї, заклади соціальної опіки тощо. На сьогодні ситуація ще погіршується. Для прикладу, у Калуському районі Івано-Франківської області припинив свою діяльність Центр соціальної реабілітації дітей-інвалідів. У Бердичівському районі Житомирщини закрито 9 шкіл. У Самбірському районі на Львівщині припинив надавати послуги Центр соціальної підтримки дітей та сімей. Це лише декілька прикладів, вони не поодинокі в усіх областях України. Запитайте людей – отримувачів послуг, вони нададуть повну об’єктивну інформацію.
Порушення порядку передачі майна спільної власності територіальних громад у підсумку призвели до негативних наслідків. Станом на сьогодні, відповідно до Держбюджету, три з чотирьох громад є дотаційними, бо не в змозі за власні надходження виконувати в повному обсязі повноваження й надавати повний перелік послуг, фінансово утримувати передані їм об’єкти.
Відтак, ослаблення субрегіонального рівня органів місцевого самоврядування не призвело, як може хто очікував, до суттєвого підвищення рівня надання громадянам відповідних послуг на базовому рівні.
– Експерти продовжують сперечатись щодо доцільності субрегіонального рівня. Яка Ваша думка стосовного цього?
З початку повномасштабної терористичної війни pocії проти України районні ради стали важливою складовою організації спротиву arpecopy. Керівники районних рад, депутати та працівники виконавчих апаратів постійно забезпечують координацію роботи з військовими адміністраціями, багато хто зі зброєю у руках захищають країну, забезпечують доставку гуманітарної допомоги жителям територіальних громад та ЗСУ, стали міцним ланцюгом тероборони, вивчають потреби та оцінюють наслідки руйнувань тощо.
Щонайменше 10 країн Європейського Союзу мають органи місцевого самоврядування субрегіонального рівня. Сусідня Польща раніше мала два рівні місцевого самоврядування — базовий та регіональний, однак під час реформи перейшла до трирівневої системи та довела ефективність саме такої моделі місцевих представницьких органів.
«Країни, які мають таку площу як Польща, не кажучи вже про такі площі, як в Україні, мають всі три рівні самоврядування. Немає держави з такою територією, яка б була обмежена двома рівнями», – упевнений один з батьків польської реформи місцевого самоврядування Єжи Регульський.
Польща досягла ефективності завдячуючи тому, що перш за все провела якісну нормотворчу роботу, а потім чітко слідувала цим напрацюванням. По-перше, було визначено загальний перелік повноважень органів місцевого самоврядування, а по-друге, відповідно до принципу субсидіарності були визначені рівні місцевого самоврядування, на яких ці повноваження можуть бути найефективніше виконуватись. Зокрема, у польському Закону «Про повітове самоврядування» для субрегіонального (районного) рівня місцевого самоврядування виписано понад два десятки повноважень.
Частиною четвертою статті 140 Конституції України визначено, що органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Якщо хтось вважає, що він розумніший за інших та цей рівень зайвий, нехай спочатку внесе зміни у Конституцію України. Це буде чесно по відношенню до усіх – громад, працівників, депутатського корпусу.
– Якою бачиться роль органів місцевого самоврядування у відновленні Україні від наслідків війни?
Дуже велика спокуса, але тимчасові заходи ре-централізації не повинні стати постійними атрибутами системи місцевого самоврядування.
Здавалося проста, зрозуміла річ. Водночас, проєктом постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядків з питань відновлення та розвитку регіонів та територіальних громад» не передбачається участь обласних та районних рад, як органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, у розгляді проєктів регіонального (місцевого) розвитку, які повинні розробляти разом з планом відновлення територіальних громад сільські, селищні, міські ради.
Відповідно до Порядку, що пропонується затвердити постановою Кабміну, обласні та районні ради не визначаються суб’єктами владних повноважень, що будуть здійснювати підготовку, погодження чи затвердження регіональних планів відновлення та розвитку територіальних громад. До того ж, Порядком не передбачено можливість включення представників обласних та районних рад до відповідних робочих груп із розроблення регіонального плану відновлення та розвитку і підготовки проєктів планів відновлення та розвитку територіальних громад.
Відповідно до зазначеного Порядку, заінтересованими учасниками розробки проєктів плану відновлення та розвитку регіонів визначаються саме місцеві органи виконавчої влади, а органи місцевого самоврядування усуваються від цього процесу на всіх рівнях – від обласного до базового.
Тож коли кажуть, що реформі місцевого самоврядування у нас «Зелена вулиця», час від часу не розумієш: чи то це пряма, вільна дорога, де горить лише зелене світло світлофорів; чи то прохід між двома шеренгами високопосадовців, озброєних гнучкими прутами та насипаючих з обох боків ударів.
Переконаний, необхідна консолідація місцевого самоврядування, органів виконавчої влади, політичних сил та громадськості задля відновлення та розвитку України. Треба пам’ятати: визнавати та виправляти помилки притаманно сильним, тим, хто думає не тільки про сьогодення, а й про майбутнє.
Нагадаємо.
