Закон про засади адміністративно-територіального устрою має бути чітким, логічним і головне – зрозумілим для населення, оскільки реформа адміністративно-територіального устрою стосується кожної особи в державі.

В цьому переконаний Президент Української асоціації районних та обласних ради Сергій Чернов.

Системна реформа децентралізації влади, яка має широкомасштабний галузевий характер і за результатами своєї реалізації в Україні протягом останніх семи років визнана однією з найбільш ефективних реформ, тим не менш виявляє декілька найважливіших сфер, в яких вона не тільки не завершена, але й не має необхідного правового підґрунтя впровадження.

Однією з них є територіальна організація влади, пов’язана, насамперед, із запровадженням оновленого адміністративно-територіального устрою.

Загальні засади модернізації адміністративно-територіального устрою свого часу були визначені Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Передбачалося встановлення трирівневої системи, яка включала б:

• базовий рівень (адміністративно-територіальні одиниці – громади);
• районний (адміністративно-територіальні одиниці – райони);
• регіонального (адміністративно-територіальні одиниці – Автономна Республіка Крим, області, мм. Київ і Севастополь) рівні.

​Проте, на жаль, на сьогоднішній день можна спостерігати прикру ситуацію підміни не лише понять, але й змісту адміністративно-територіальної реформи, коли таку реформу намагаються підмінити добровільним об’єднанням територіальних громад, а останніх, ототожнивши з адміністративно-територіальними одиницями базового рівня, анонсувати як укрупнення таких одиниць. Вважаємо, що це абсолютно різні напрями реформи, один з яких – добровільне об’єднання територіальних громад – вдалося реалізувати виключно шляхом законодавчого регулювання (хоча на сьогодні ставиться питання конституційності такого об’єднання), а інший – реформування адміністративно-територіального устрою – вимагає внесення змін до Основного Закону.

​Крім того, об’єднання територіальних громад (жителів) не тягло за собою юридичного факту формування нової адміністративно-територіальної одиниці. Існуючі адміністративно-територіальні одиниці (села, селища, міста) не були ліквідовані чи реорганізовані. Вони і зараз продовжують існувати, а їх жителі при цьому позбавлені цілої низки правових можливостей, які згідно чинного законодавства повинні мати жителі повноцінної адміністративно-територіальної одиниці.

​Конституція України не лише регламентує ключові інститути і відносини адміністративно-територіального устрою, а й вимагає запровадження деталізації конституційних положень виключно на рівні спеціального закону.

• 1. У зв’язку з цим, вважаємо, що починати процес реформи адміністративно-територіального устрою необхідно із змін до Конституції України. Так, в Основному Законі необхідно врахувати наступні положення, що стосуються адміністративно-територіального устрою.

По-перше, оновити систему адміністративно-територіального поділу, передбачивши замість сіл, селищ та міст на базовому територіальному рівні єдину адміністративно-територіальну одиницю – громаду. Такі громади мають з’явитись з урахуванням проведеного добровільного об’єднання і територіально співпадати з конкретними територіями такого об’єднання.

По-друге, в Основному Законі необхідно закріпити головні повноваження місцевого самоврядування на кожному рівні адміністративно-територіального поділу. Це дозволить визначитися з питанням доцільності існування субрегіонального (районного) рівня та його місця в системі територіальної організації влади, стане гарантією подальшої діяльності системи місцевого самоврядування на цьому рівні

• ​2. Вже наступним кроком в процесі реформування адміністративно-територіального поділу має стати законодавча деталізація конституційних норм.

​Конституція України у ст. 92 визначає, що засади адміністративно-територіального устрою є однією з найважливіших сфер, яка має визначатися виключно законом України. Незважаючи на закріплення такого положення, на сьогодні відсутній даний законодавчий акт. Доводиться констатувати правове регулювання такої найважливішої сфери суспільного вжиття, як адміністративно-територіальний устрій, на рівні актів, прийнятих ще за радянських часів, зокрема, Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р. № 1654-Х «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР».

Це створює правовий вакуум у забезпеченні розвитку адміністративно-територіального устрою в Україні, його впливу на процеси децентралізації та засади субсидіарності. Тому прийняття закону, який би не лише дав змогу реалізувати конституційну норму, а й сприяв осучасненню правового регулювання відносин адміністративно-територіального устрою, є вкрай актуальним та затребуваним часом завданням.

​Аналізуючи здобутки і недоліки законопроектування з питань адміністративно-територіального устрою, слід відмітити найважливіший концептуальний момент – вони і фактично, і юридично передували внесенню змін до Конституції України, що перетворювало їх декларацію поза належного конституційного підґрунтя.

Так, положення законопроекту 1187 засновувалися на перспективних механізмах реформування адміністративно-територіального устрою, не відображених в Конституції. Зокрема, запроваджувалися категорія «громада» як адміністративно-територіальна одиниця базового рівня, поняття регіонального, субрегіонального, базового, допоміжного рівнів територіального устрою. Крім того, у цьому проекті залишилися чітко невизначеними система адміністративно-територіального устрою (перелік адміністративно-територіальних одиниць), яка мала кореспондувати конституційним положенням, а також питання зміни статусу населеного пункту та адміністративно-територіальної одиниці із зазначенням критеріїв, які мали враховуватися при цьому. Всі ці зауваження стали підставою для суттєвого доопрацювання законопроектної бази, результатом чого і став презентований законопроект 4664.

​Безумовно, законопроект 4664 є необхідним правовим актом для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні. Він регулює такі важливі питання засадничого характеру, як принципи та сучасну систему адміністративно-територіального устрою, види адміністративно-територіальних одиниць, їх межі, порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою і ведення реєстру адміністративно-територіальних одиниць тощо – це ті важливі аспекти комплексної проблеми модернізації адміністративно-територіального устрою, які на сьогодні гостро потребують своєї правової регламентації.

​Разом з тим у презентованому законопроекті 4664 існуючі проблеми вирішені частково, адже модель законопроектного регулювання розрахована на виключно законодавчий спосіб їх розв’язання, без внесення змін до Конституції України. Але це не дозволить системно і комплексно вирішити ці проблеми, оновити адміністративно-територіальний устрій держави.

​Сьогодні ми маємо низку питань, які вимагають свого опрацювання і віднаходження спільних, консолідованих відповідей.

​Необхідно організувати дискусію щодо запровадження таких понять, як поселення та населений пункт, які згідно положень статті 1 презентованого законопроекту не є адміністративно-територіальними одиницями. Тому там наводиться окреме визначення понять адміністративно-територіальної одиниці та населеного пункту й поселення, які за змістом між собою чомусь не пов’язуються. У той же час, вже в ст. 9 законопроекту, розробники передбачили, що село, селище та місто є і населеними пунктами і адміністративно-територіальними одиницями одночасно. Тоді виникає питання про можливість взагалі існування поселень за межами адміністративно-територіальної одиниці та правової можливості реалізації принципу повсюдності здійснення місцевого самоврядування. Така позиція підсилюється ще й указівкою в законопроекті, що міста, селища та села є основою для затвердження територій територіальних громад.

​Як наслідок, виникає питання щодо мети запровадження такого поняття, як територія територіальної громади. Адже цю територію позначають відповідні адміністративно-територіальні одиниці – село, селище, місто. В даному випадку саме поняття адміністративно-територіальна одиниця є категорією, що відображає елемент адміністративно-територіального поділу і її не слід підміняти іншим поняттям. У визначенні ж законопроекту територіальна громада використовується у значенні адміністративно-територіальної одиниці, що порушує сутність даної категорії та її конституційно-правове визначення. Це не сприятиме вирішенню питань адміністративно-територіального устрою, а навпаки, вноситиме проблеми в застосування категорій, коли одне поняття буде підміняти іншу категорію, не позначаючи при цьому необхідного правового явища.

​Таким чином, робота над правовим забезпеченням адміністративно-територіальної реформи повинна набути системного характеру, базуватися на оновленні конституційних засад територіальної організації влади та враховувати напрацювання законодавства у сфері децентралізації влади.

При цьому закон про засади адміністративно-територіального устрою має бути чітким, логічним і головне – зрозумілим для населення, оскільки реформа адміністративно-територіального устрою стосується кожної особи в державі.

Такі позиції озвучив Сергій Чернов під час Круглого столу «Актуальні проблеми реформи адміністративно-територіального устрою України».

Нагадаємо.