Експерт Української асоціації районних та обласних рад, Заслужений юрист України Микола Тітов проаналізував гострі питання, що опинилися на порядку денному української децентралізації.
Так, опираючись на норми чинної Конституції, експерт обґрунтував чому закони 1009-IX та 907-IX, що певною мірою обмежили діяльність районних рад, є неконституційними.
Також Микола Тітов дав свою оцінку тексту змін до Основного Закону в частині децентралізації, що був напрацьований в ході публічних консультацій. Він зазначив, що документ має багато позитивних положень, втім його необхідно розширити, зокрема акцентувавши увагу на повноваженнях органів місцевого самоврядування.
Про деякі нагальні питання місцевого самоврядування в Україні
1.Правова ситуація (станом на 01.01.22)
а) Конституція України (стаття 140) визначає наявність трьох рівнів органів місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради, а також районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
б) згідно статті 142 Конституції України матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно…
в) базові повноваження органів місцевого самоврядування передбачені нормами статті 143 Конституції України. Так, зокрема, обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
Конституція України чітко визначає не тільки 3 рівні органів місцевого самоврядування, але й їх матеріальну і фінансову основу та базові повноваження.
Конституція України має найвищу юридичну силу (стаття 8). Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та не можуть протирічити їй. У разі їх прийняття — мають, у встановленому порядку, визнаватися Конституційним Судом України, як такими, що не відповідають Конституції України.
Висновок
Виходячи з наведеного, є всі підстави для звернення до Конституційного суду України про визнання неконституційними норм Закону України: «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій» від 17 листопада 2020 року № 1009-IX, яким позбавлені районні ради права на управління об’єктами спільної власності та Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» № 907-IX від 17 вересня 2020 року щодо зменшення джерел надходжень до бюджету та виключення районних рад із фінансової мережі на отримання коштів Державного бюджету.
2.Про зміни до Конституції України в частині децентралізації влади
2.1. За останній час відповідною робочою групою проведена значна робота з підготовки тексту змін до Конституції України. Завершені досить успішні інклюзивні позапарламентські публічні консультації, в тому числі і за участі представників всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування. За наслідками підготовлено системний та досить збалансований документ.
Не викликають сумніву положення Законопроєкту про внесення змін до Конституції України, які передбачають:
1. Утворення 3-х рівнів адміністративно-територіальних одиниць держави та 3 рівнів органів місцевого самоврядування, що забезпечить повсюдність місцевого самоврядування.
2. Закріплення нових термінів:
– громада – базова адмінтеродиниця та територіальна основа для місцевого самоврядування.
– рада громади – орган місцевого самоврядування базового рівня (без поділу на сільські, селищні, міські);
– повітова/районних, обласна рада громад – орган місцевого самоврядування субрегіонального, регіонального рівня, що представляє і реалізує спільні інтереси громад.
3. Закріплення положень про «сильного мера», які забезпечать підвищення ефективності реалізації виконавчих повноважень місцевих рад базового рівня.
4. Збереження 5-річного терміну повноважень місцевих рад всіх рівнів.
5. Закріплення положень щодо порядку обрання повітових/районних, обласних рад громад, який забезпечує представництво громад у цих радах.
6. Скасування інституту місцевих державних адміністрацій та запровадження інституту префектів. Утворення виконавчих органів у місцевих радах субрегіонального та регіонального рівнів.
7. Закріплення права префекта на проведення консультацій за зверненням місцевої ради та оскарження до суду актів місцевої ради, що виключає надмірне втручання у місцеве самоврядування тощо.
2.2. Разом з тим, з метою подальшої успішної реалізації реформи децентралізації влади необхідно до Конституції України внести також інші зміни, а саме про:
- Гарантований мінімальний перелік повноважень місцевих рад всіх рівнів та фінансового забезпечення виконання цих повноважень;
- Про надання громадам міст, які є обласними центрами (можливо і міст із населенням понад 100 тисяч жителів) статусу «місто-повіт/район».
При цьому, префект області одночасно має виконувати повноваження префекта «міста-повіту». Такий статус визначить як суттєві особливості громад великих міст, так і стане основою майбутніх центрів агломерацій.
2.3. Підтримуючи в цілому необхідність внесення змін до Конституції України щодо збільшення можливостей місцевого самоврядування, слід наголосити на неприйнятності ряду пропозицій розробників відповідного законопроекту, який знаходиться у Верховній Раді України для міжфракційного погодження.
- Так, зокрема, пропонується до політичного вирішення пропозиція щодо існування у тексті Конституції України положень щодо необхідності існування районних рад. Деякі розробники законопроекту “не бачать” районних рад у новій структурі місцевого самоврядування.
На підтвердження своєї позиції “бачення”, вже внесені зміни до законодавства, якими всупереч нормам Конституції України, позбавили новообрані районні ради матеріальної і фінансової основи не тільки на здійснення повноважень, які закріплені у Конституції України та у базовому законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, а й але й на виплату заробітної платні посадовим особам та іншим працівникам місцевих рад.
Аналіз цієї правової (а точніше не правової) ситуації наведено вище.
Позбавлення районних рад матеріальних і фінансових можливостей на сьогодні та пропозиції про їх ліквідацію у майбутньому при внесенні змін до Конституції України порушують ряд фундаментальних правових положень щодо народовладдя, повсюдності місцевого самоврядування та субсидіарності.
- Зберігаючи райони як рівень адміністративно-територіального устрою, держава має забезпечити формування територіальної системи органів влади на цьому рівні. При цьому слід враховувати, що при запровадженні функціональних округів (округів/повітів) можуть створюватися тільки профільні адміністративні структури. Але ж у разі, якщо мова йде про самостійний рівень адміністративно-територіального устрою, то на відповідному рівні повинна бути створеною і повноцінна система органів публічної влади.
Тому не можна погодитися з позицією тих державних діячів, які вказують на надлишковість формування та функціонування органів місцевого самоврядування на районному рівні. Адже, як зазначається, після реформування, останні не будуть здійснювати теперішнього обсягу повноважень, а ті повноваження, якими (відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади планувалося наділити органи місцевого самоврядування районного рівня, слід перерозподілити між органами місцевого самоврядування об’єднаних тергромад та областей. Крім того, прихильники цього підходу зазначають, що формування районних бюджетів, за умови фінансування здійснення лише тих повноважень, що передбачені Концепцією, є зайвим і тягне за собою лише розпорошення фінансових ресурсів.
- Формування системно-структурної організації органів публічної влади на районному рівні має грунтуватися на визначених Конституцією України принципах.
Йдеться, в першу чергу, про дотримання принципів народного суверенітету, народовладдя та народного представництва. Останній передбачає включення до системи органів публічної влади представницьких органів, що гарантує легітимність і ефективність публічно-владного управління, забезпечує відповідність прийнятих владних рішень інтересам народу, надає можливість народу контролювати діяльність виконавчих органів, гарантує відкритість публічно-владного апарату, зв’язує його з народом і надає можливість отримувати інформацію про його діяльність.
Інститут народного представництва забезпечує легітимність публічної влади — в сучасних умовах легітимною може бути тільки така влада, яка спирається на справжнє народне представництво.
Висновок
В сучасній демократичній державі не може бути виключень із вказаних керівних засад та не можуть формуватися адміністративно-територіальні рівні організації публічної влади поза цими вимогами. Інакше відповідні державні рішення можуть визнаватися такими, що суперечать європейським стандартам. Тому збереження проміжного (субрегіонального, районного, повітового) рівня адміністративно-територіального устрою вимагає формування системи органів публічної влади, що має включати представницькі та виконавчі органи; виборні та призначувані; державні та самоврядні.
Джерела:
- Конституція України
- Європейська Хартія місцевого самоврядування
- Рішення Великої палати Конституційного Суду України від 21 грудня 2017 року № 3-р/2017
- Науково-консультативний висновок Національної академії правових наук України від 13 серпня 2021 року №557
- Експертно-аналітичні матеріали Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування НАПрН України від 27 травня 2020 року.
Інформаційно:
Народовладдя означає належність усієї повноти влади в межах території держави народові та здійснення ним цієї влади як безпосередньо, так і через своїх представників у органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Повсюдність місцевого самоврядування — принцип, за яким місцеве самоврядування на всіх рівнях має здійснюватися по всій Україні, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція органів місцевого самоврядування всіх рівнів. Вказаний принцип є частиною загального принципу повсюдності влади, який передбачає також повсюдність державної влади.
Принцип субсидіарності є відображенням політичної концепції, згідно з якою механізм управління суспільством має будуватися «знизу вгору»: всі проблеми, які можуть ефективно вирішуватися на місцях, повинні перебувати в компетенції муніципальних органів як найбільш близьких до населення. Якщо вони не можуть впоратись, то вирішення відповідних проблем має передаватися в компетенцію вищих (і більш віддалених від громадян) рівнів влади. Таким чином, кожен наступний рівень влади є допоміжним (субсидіарним) по відношенню до нижчого і вирішує тільки ті завдання, із якими він може впоратися найбільш ефективно.
Джерело: УАРОР
Нагадаємо.
